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美國政府采購制度

2013年05月20日 17:33 來源:打印

  美國政府采購制度一、概況

政府采購在美國已有200多年的歷史,政府采購開始只是在國防部門實行,后來擴大到聯邦民用機構。美國沒有統一的政府采購法,但有統一的采購條例,國防采購和民用采購是分別立法的,前者遵循的是《武器裝備采購法》,后者遵循的是《聯邦財產和管理服務法》,無論是國防部門還是民用機構都要統一執行《聯邦采購條例》的規定。美國是一個聯邦制國家,聯邦的法律不適用于地方,但地方的政府采購法律不能違背聯邦有關法律的精神。采購的組織形式有集中采購和分散采購兩種,歷史上經歷了以集中采購方式為主轉變為以分散采購方式為主的發展過程,目前聯邦政府的集中程度不高,而且并不全是強制性的。對于納入聯邦服務總署集中采購的部分項目,各聯邦機構也可以自行采購。政府采購方式不是固定不變的,歷史上是以密封投票為主,現在的主要方式是競爭性談判,同時增加了簡化方式,如采購卡、定點協議等。美國的政府采購不僅有完善的法律體系,還建立了健全的監督機制,保護政府采購當事人的利益,尤其是非常重視保護供應商的利益。按現行法律規定,利益受到損害的供應商,可以向合同爭議委員會申訴,或向會計總署投訴,還可以向聯邦索賠法院起訴等。美國的政府采購在強調節約財政資金的同時,還要充分體現有關社會、經濟乃至政治政策,如購買美國產品,扶持中小企業,保護環境,限制購買不友好國家的產品等。雖然美國已是WTO《政府采購協議》的成員,仍未放棄上述政策要求。美國政府采購活動都是專業的合同官員組織實施,合同官員必須具備規定的條件,經專業機構認定并由機構首長任命后才能上崗。美國已將政府采購的電子化作為今后的改革方向。

二、機構及職責

(一)國會

負責制定和通過有關政府采購的法律并對執法情況實施監督。國會對政府采購的立法始于1809年,當時的法律規定聯邦政府采購合同要通過競爭方式訂立。隨著形勢的變化,國會不斷出臺有關政府采購的法律,但至今美國并沒有一部統一的政府采購法。目前涉及政府采購方面的法律有500多部,其中影響較大的主要有《武器裝備采購法》(1947年),《聯邦財產和管理服務法》(1949年)及對其修訂形成的《合同競爭法》(1984年),《聯邦采購簡化法》(1996年),《小企業法》等。聯邦政府采購法律及聯邦政府制定的采購法規不適用于地方政府,但對地方有示范性。

國會對聯邦政府采購執法情況進行檢查監督的機構有眾議院政府改革委員會技術與政府采購辦公室和聯邦會計總署。前者專門對政府采購中的腐敗、欺詐等行為進行監督、檢查或組織聽證會,重點對象是聯邦服務總署。后者是國會的下屬機構,直接對國會負責,該機構有權力對行政機關的采購計劃進行評估,可以審閱所有的政府采購文件,為行政機關的采購計劃提出建議,對政府采購項目進行審計。同時,聯邦會計總署還是受理供應商投訴的最權威機構,每年受理1000多件政府采購投訴,是美國政府采購救濟機制的重要組成部分。

(二)聯邦采購政策辦公室

該辦公室依法成立,是總統行政和預算辦公室下屬的一個職能機構,現有25名工作人員,辦公室主任由總統任命經參議院批準。該機構為聯邦政府采購的政策主管機構,主要職責是制定政策,引導各政府部門建立政府采購機制。

聯邦采購政策辦公室在美國政府采購政策制定中發揮核心作用。主要表現在:該機構擬訂有關法律草案,提出修改或制定法律的動議,代表政府各部門在國會立法時向國會反映意見和建議,組織制定聯邦政府適用的采購法規,核批各部門依采購法規制定的補充規定,批準部門合同爭議審理機構的設立等。該辦公室是一個政策制定機構,不負責有關法律、法規執行監督事務。

目前聯邦政府機構(含政府設立的獨立機構和公司),遵循的法規除有關政府采購的法律外,主要是《聯邦采購條例》,該《條例》由《條例》本身及各部門的補充規章構成?!稐l例》由聯邦采購政策辦公室負責組織制定和修改工作。修改《條例》的組織領導和程序是:聯邦采購政策辦公室下設《條例》理事會,辦公室主任為理事會主席,成員有國防部、服務總署和航天航空局的行政首長。理事會下設民用機構采購委員會和國防采購委員會,前者主要為服務總署署長,成員來自各部門,后者由國防部部長和航天航空局局長共同擔任主席,成員主要來自國防機構。這兩個委員會下各設若干個小組。若一個小組提出修改《條例》,修改意見經兩個委員會討論,達成一致意見后報理事會,由理事會決定是否簽署。如理事會無法作出決定,則由理事會主席裁定,但這種情況很少發生。

(三)聯邦服務總署

依法成立,負責聯邦政府部門部分通用商品及有關服務的集中采購工作,并可以依據《條例》制定部門采購規則,但在頒布前要獲得聯邦采購政策辦公室的核準。

(四)聯邦各部門

除聯邦服務總署、國防部外,都是依法自主開展采購活動的分散采購機構。各機構首長還可以依據《條例》制定部門規章,但在頒布前同樣要獲得聯邦采購政策辦公室的核準。

(五)聯邦附屬機構

主要是為社會提供公共服務的企業、科研院校、協會等。這些機構也要實行政府采購制度。

(六)聯邦索賠法院

負責涉及政府采購行政賠償案件的裁定事務,包括稅收爭議和政府采購合同爭議等。該法院現有17名普通法官,6名高級法官。這些法官均由總統任命,參議院批準,任期15年,可以連任。

此外,美國還存在各類為政府采購活動服務的中介機構,主要是為政府采購提供咨詢、涉及服務的公司、律師事務所,沒有專門的招標中介組織。

三、政策功能

美國法學專家稱,政府采購要實現的目標有八個,即:競爭、正直、透明、高效率、用戶滿意、物有所值、財富分配及一致性。這些目標中,有些是相互矛盾的,要追求一些目標又不想放棄其他目標是不可能的,只能根據情況的變化確定和選擇主要的目標,這也是美國政府采購法律法規經常修改的主要原因。在這些目標中,競爭、正直和透明是最主要的。

在實踐中,美國聯邦政府當前實施的主要目標是:最高的質量,最低的成本,最短的時間,最廣泛的競爭,實現社會經濟政策,降低采購風險,維護政府信譽等。有些州政府的目標更為簡明,例如衣阿華州政府采購的目標是通過競爭用好納稅人的錢,競爭中對私營企業公平對待。

聯邦政府利用政府采購手段實現的主要社會經濟目標有:一是購買美國產品。美國國會于1933年頒布了《購買美國產品法》,要求美國聯邦政府采購要購買美國產品,并明確原產地規則具體界定美國產品。二是扶持中小企業。10萬美元以下的政府采購合同,要優先考慮中小企業,通過價格優惠方式對中小企業給予照顧。中型企業的價格優惠幅度為6%,小型企業為12%。三是其他目標,包括提供就業機會,保護特殊產業,對外限制(如禁止對美國不友好國家的產品進入美國市場)等。美國政府采購市場開放后,貿易協議法規定《購買美國產品法》不適用于對等開放的國家和地區,對其他國家和地區仍然有效,同時還規定,低于開放門檻價的采購項目(貨物為13萬特別提款權,約合17萬美元),仍應購買美國產品。

州政府也有政策目標,例如衣阿華州的政府采購未對外開放,當前實施的政策目標與聯邦政府相似,主要有:每年合同總額的10%應授予小企業。小企業由專門機構認定,標準是雇員不足21人、年營業額在300萬美元以下的企業,目前有1200多家,主要是由婦女、少數民族和殘疾人開辦的企業。在實際執行中只有4%5%的合同授予了小企業。勞改產品在同等條件下要優先采購,但在實際執行中爭議很大。本州企業要同等優先。購買本國車要給予5%的優惠等。

四、采購模式

美國聯邦政府實行適度集中、分散為主的采購組織形式。除國防采購外,民用機構的集中采購部門為聯邦服務總署。19992000財政年度,截至2000115日,聯邦政府采購總規模約1987億美元,其中,國防采購約1333億美元,占67%,服務總署約79億美元,占總規模的38%,占民用采購的12%,其余均為分散采購。

聯邦服務總署成立于1949年,當時聯邦政府采購的集中程度比較高。主要原因是:每一個政府部門在成立時均被授予了特定職能,采購事務是次要職責,為了讓各部門集中人力和精力做好主要工作,次要職能應當讓一個獨立的機構統一承擔。當前服務總署負責的集中采購事務非常有限。服務總署由大集中走向適度集中的主要原因:一是市場豐富,各部門有不同的需求;二是由部門自行采購能夠保證及時性;三是部門采購能從私人企業獲得更好的待遇。

服務總署共有14000多名工作人員,采購是其職能之一,大約有2400人與此項工作有關。服務總署的采購范圍包括三個方面:一是公共用房。通過購買和租賃方式,為政府各部門提供辦公用房和其他不動產,并負責部分建筑物的維修。二是供應服務。包括購買某些備用品、辦公家具、紡織品、電力、小工具、車輛等。三是技術服務。主要是為各部門提供信息技術和網絡服務。在現行服務總署的采購項目中,有些項目并非強制性的,用戶單位可以自行采購。服務總署主要的采購形式是招標定點,各用戶單位依據統一的格式合同與定點單位訂立合同。

分散采購部門主要是自行開展采購活動,也可以將采購事務委托服務總署承辦,小部門還可以委托大部門代辦。分散采購部門委托服務總署時,要繳納一定費用,具體標準依對象而定,一般產品為合同金額的1%,信息產品為7%。服務總署收取的費用主要用于日常業務開支和支付職員工資。在實踐中,分散采購部門很少委托給服務總署。目前,服務總署非常重視服務質量,努力維持現有的采購范圍,并爭取代理業務。

州政府的采購組織形式大多與聯邦政府相似,例如衣阿華州,州服務局是負責州政府集中采購的機構,共有12人為18個州政府機構提供采購服務。2000年服務局的采購規模為2億美元,占州采購支出20億美元的10%。采購范圍包括車輛、食品、電子技術、辦公用品和辦公家具、藥品、日常消費品以及有關服務等。其中,2500美元以上的貨物實行強制集中采購,服務項目是自愿的。交通部門、大學以及小機構不屬于集中采購范圍,實行分散采購,各部門的特殊商品也實行分散采購。州政府的集中采購是本級集中,不包括縣市,但縣市可以參與集中采購。服務局組織的集中采購項目,要按合同金額的1%向用戶收取服務費,2000年的收費額為100多萬美元。衣阿華州立大學是該州的一個分散采購機構,2000年的采購規模為11300美元。大學內部的組織實施形式也是集中和分散相結合的。500美元以下的小額采購項目由各系自行采購,500美元以上的項目,則交由商務部統一組織采購。

五、采購方式

美國聯邦政府使用的采購方式主要有:

(一)簡化方式

適用于10萬美元以下的采購項目,具體形式有政府信用卡、訂單及采購協議。無論何種形式,對于2500美元以下的小額采購,不管向任何公司采購,均無須考慮競爭和價格問題。對于2500美元至10萬美元之間的采購項目,必須以最大程度的競爭向小企業采購。

(二)密封投標方式

即公開招標采購方式。適用于采購單位需要清楚、準確和全面表述采購需求的項目。評標標準主要是價格以及與價格有關的因素。這種方式因成本較高等原因,實踐中不常用。

(三)談判采購方式

包括競爭性談判和非競爭性談判(即單一來源采購方式)兩種形式。競爭性談判適用于征求建議書或評標標準包括價格因素和非價格因素的采購項目。由于這種采購方式更為靈活,質量有保證且采購成本低于密封投標方式,還能更好地實現社會經濟目標,因而,成為常用的采購方式。

衣阿華州的采購方式要求充分體現競爭原則。主要方式有六種:一是州級合同。即通過競爭定點定價,定點期可長可短,但價格是固定的。二是聯合合同。即參加州際采購聯盟,利用規模優勢,減少采購成本,加強合作。目前美國的州際采購聯盟有三個:電腦、藥品和電子產品。三是招標采購。適用于2500美元以上的通用商品和設備。四是競拍。采用網上報價,在規定期限內報價最低者中標。該方式還處于試點期。五是競爭性談判。適用于復雜的商品和服務。采用這種方式時,需要得到專家的協助,評標小組成員一般為59人,價格因素在評標時所占的比重為20%40%。六是非正式采購方式。主要是指合同單價在2500美元以下的小額采購。具體形式包括授予采購官員直接采購、詢價或使用采購卡等。采購卡的金額通常是固定的,如衣阿華州立大學的采購卡,每卡的使用金額為10000美元。

六、投訴處理

供應商對聯邦政府部門采購合同有爭議的,可以通過下列方式解決:

(一)向合同爭議委員會申訴

經聯邦采購政策辦公室批準,有10個政府部門設立了此類機構,包括國防部、服務總署、農業部等。設立該類機構的部門,必須具備3個行政法官,各法官至少要具備5年以上的工作經歷。沒有設立此類機構的部門,可以與已有此類機構的部門簽訂協議,委托其辦理對本部門的申訴事務。合同爭議委員會中的法官由部門行政首長任命,實行終身制。供應商申訴時,對受理機構有選擇權,可以是當事人部門,也可以是其他部門。合同爭議委員會獨立性較強,類似法院。一旦委員會作出裁決,即使是部門行政首長也不能改變處理結果。

(二)向會計總署投訴

會計總署只受理政府采購合同形成前(不適當限制競爭)和授予階段(中標決定的合理性)的投訴,合同進入執行階段的投訴不予受理。會計總署現有40人從事政府采購合同爭議處理事務,其中律師22人。

會計總署在處理政府采購合同糾紛方面費用低、權威性強,在與法院比較時,供應商通常選擇會計總署。2000年會計總署受理的投訴案件為1200件,而上訴法院的則不足100件。

會計總署處理投訴的基本程序是:投訴人在提出投訴申請后,被投訴方應在30日內提供報告;會計總署在收到報告后10日內為投訴人提供經其修改的報告副本,投訴人的律師則是報告的全部文件;投訴人拿到報告的副本后應及時提出意見;會計總署舉行聽證會,要求雙方提供更多情況;會計總署作出處理決定,如果判定投訴人勝訴,被投訴人要對投訴人給予補償。2000年有63個案件判投訴人勝訴。會計總署提出的處理意見,政府部門一般會落實,否則會計總署將向議會報告。

為了保障供應商的權益,會計總署一旦受理投訴,采購活動必須中止。同時為了防止投訴人濫用權利,保證采購活動順利進行,現行法律對投訴時間和處理時間作出了限制性規定,要求投訴人在應知悉10日內提出投訴,會計總署應在100日內作出處理意見。2000年絕大多數案件在規定時間內處理完畢,有400個案件在2周內就作出了處理意見。會計總署在作出有利于投訴人的決定時,是非常謹慎的,而且作出的決定不得超越法定權限。

(三)向聯邦索賠法院起訴

供應商向聯邦索賠法院投訴的程序比較簡單,費用也不太高,否則就會把中小企業擋在門外。供應商在向聯邦索賠法院提出投訴請求并提交報告后,政府部門承擔舉證義務。案件審理由1名律師負責,并由其作出處理決定,不同于其他法院需要由陪審團作出判決。聯邦索賠法院1年大約受理1000個投訴案件(含稅收爭議等),勝訴率約為35%。如果供應商勝訴,其律師費用由政府承擔。應當支付給供應商的賠償金從預算安排的國家賠償基金中支出。一旦判供應商勝訴,無論政府預算是否被國會通過,都必須支付供應商的賠償金。為了保護中小企業,現行法律規定,中小企業勝訴的,其律師費由政府承擔。

(四)其他方式

在實踐中,供應商解決爭議的方式還有:合議、調解或仲裁。衣阿華州有約束力的投訴方式有兩種,即供應商可以向政府審查和復議機構投訴或向法院投訴。供應商還可以向議員反映情況,但議會的決定沒有強制性。

七、其他有關情況

(一)政府采購合同的特殊性

政府采購合同在很多方面與民事合同是相同的,都是平等主體,適用相同的法律,但也有區別,主要是當事人的地位和力量不一樣,政府負有特殊職責,政府合同帶有很強的政策性,因此,要適用一些特殊規定。如政府合同有變更的權利,只要政府對合同未做實質性的變更,即使供應商提出投訴也要繼續履行合同,當然政府對合同價格也應作適當的調整。

(二)政府采購合同官員資格

美國聯邦政府對政府采購合同官員有嚴格的資格要求。采購合同官員資格由政府合同資格審核委員會審核批準。采購合同官員的基本資格條件包括教育水平、培訓情況以及工作經歷等。采購合同官員按級次管理,不同級次的官員有不同的要求,級別越高,要求也就越高。部門開展采購活動時,部門行政首長任命合同官員,并通過書面形式明確其職責。

(三)發展方向

美國聯邦政府采購制度的改革方向是:簡化法律和程序,建立政府與產業的伙伴關系,推行無紙化(電子化)采購,強調供應商過去的業績,政府采購合同要采用商業性條款等。

  衣阿華州政府采購的發展方向是: 積極參加州際聯盟,他們認為這是一種具有生命力的采購方式。推行采購方式的電子化,從網上發布采購公告和中標公告,在網上進行供應商注冊。

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